一、前言
就在外界都在關注中國大陸劃定東海防空識別區,所造成東亞局勢的緊張關係時,日本卻巧妙地借力使力,一舉接連兩天在眾議院通過「特定秘密保護法案」,及在參議院通過「國家安全保障會議設置法」兩項重大法案,而從法案的內容來看,我們發現這兩項法案不但互為表裡,同時也將牽動著今後日本安全保障政策的走向。
設立「國家安全保障會議」,一直是安倍個人的一項重要夢想(他曾在2006年首相第一任期時也曾經大力推動過,但是並未成功),也是安倍政府恢復大國榮光、安全保障體系重建的重要一環;同時該機構的設立,也將大幅提升首相官邸在主導外交及安全保障政策的權利。而就在日本外在安全環境面臨重大轉變的時刻,日本的主要大黨,包含自民黨、公明黨執政聯盟,以及在野的民主黨、日本維新會以及大家的黨,全部都一致對該法案投下了贊成票,只有共產黨、社民黨及生活第一黨等小黨表示反對。
其次制定「特定秘密保護法案」,其實就是「國家安全保障會議設置法」的配套措施,因為透過制定「特定秘密保護法案」,便可以輕易地將安倍所主導的「國家安全保障會議」,所制定的安全保障政策訂為機密情報。因此,假若沒有「特定秘密保護法案」的通過,設立「國家安全保障會議」的美意與成效,便將會大打折扣,這也難怪安倍不顧日本輿論的大力反對聲浪,而甘冒民意支持度跌破五成的政治風險來強行通過這項法案。從今以後,日本「國家安全保障會議」所制定的政策都有可能化身變成特定機密情報,國會將無法對其進行實質審議,日本國民對於國家的安保政策方針,也將會逐漸喪失知的權利。
二、日本成立國家安全會議的政治目的
日本政府成立「國家安全保障會議」及「國家安全保障局」,其主要有以下三項目的:
首先是提升首相官邸主導安全保障政策的權力:根據日本「國家安全保障會議」的相關法案,我們可以看到此法通過之後,首相官邸將可以把許多政府部門排除在外,以中央集權的方式強化首相官邸在安全保障政策的決策能力,以推行首相官邸—國家安全保障會議—國家安全保障局的一元化外交決策;同時「國家安全保障法」也普遍欠缺監督機制,國會議員、媒體記者及一般人民都會因「特定秘密保護法案」以國家安全為理由的約制,而無法過問及了解「國家安全保障會議」及「國家安全保障局」的具體政策運作,這大大提升首相官邸主導外交政策及安全保障的權力。
其次是建構情報/戰略一體化的安全保障機制:從過去以來,在國內外情報蒐集方面,日本都是由外務省、防衛省、法務省公安調查廳、國家公安委員會以及警察廳各司其職,各自蒐集相關情報分別向首相官邸匯報,彼此部會之間欠缺橫向聯繫,也不太會分享彼此的情報,造成情報資源的過度重複,因此日本政府深感跨部會協調的重要性,而由首相官邸主導的「國家安全保障會議」及「國家安全保障局」成立之後,將可以統合各部會的情報,成為向首相報告的唯一窗口,是日本走向情報/戰略一體化的一大步。
最後是結合內閣府與「國家安全保障局」以強化情報偵蒐能力:根據日本「國家安全保障局組織法」,國家安全保障局長與內閣府危機管理監是一種相互提攜的關係,並在分別負責外交防衛及情報的兩位內閣官房長官補與內閣情報官三位內閣府官員的主制下,分別來負責處理危機管理與外政情報,而「國家安全保障局」不但是危機管理與外政情報兩項業務的主要情蒐單位,同時也和內閣情報調查室之間相互進行橫向協調與聯繫。
三、安倍推動特定秘密保護法的政治意涵
其次制定「特定秘密保護法案」,其實就是「國家安全保障會議設置法」的配套措施,因為透過制定「特定秘密保護法案」,便可以輕易地將安倍所主導的「國家安全保障會議」,所制定的安全保障政策訂為機密情報。因此,假若沒有「特定秘密保護法案」的通過,設立「國家安全保障會議」的美意與成效,便將會大打折扣,這也難怪安倍不顧日本輿論的大力反對聲浪,而甘冒民意支持度跌破五成的政治風險來強行通過這項法案。從今以後,日本「國家安全保障會議」所制定的政策都有可能化身變成特定機密情報,國會將無法對其進行實質審議,日本國民對於國家的安保政策方針,也將會逐漸喪失知的權利。
在配套的法案方面,安倍政府認為要加強保護國家機密,是讓「國家安全保障會議」能夠順利運作的重要前提,同時美國政府也一再要求日本能夠加強保護情資,以作為雙方進行情報交流及分享的主要前提,因此在今年11月26日,日本眾議院也通過「特定秘密保護法案」,其也預計於本會期結束之前在參議院通過,該項法案將對洩密的公務人員以及報導的記者祭出重刑,被外界認為是妨礙新聞自由的惡法,而「特定秘密保護法案」假若順通過,將會與「國家安全保障會議法」相互綁定,將使得「國家安全保障會議」所制定的政策變成屬於特定機密事項,國會將無法對其進行實質過問與審議,這將會使得日本國民對於日本防衛保障政策及國家安全方針喪失知的情權。
但是「特定秘密保護法案」本身對於何謂「機密情報」並未有明顯的定義,但卻廣泛性的羅列國防、外交、反間諜及反恐等四大議題,同時也詳細的列舉武器、彈藥及飛機數量等二十三項特定機密,另外日本政府也隨時可以將不利於自身的情報列為機密情報,這是有高達六成日本國民反對該法的主要原因。而「特定秘密保護法案」以中央集權的方式,將所謂的機密情報集中在首相官邸少數的幾人手中,這讓日本政治民主化倒退了一大步。
四、我國的因應之道
從日本成立「國家安全保障會議」的主要目的是要將外交防衛政策集中在首相官邸,讓日本面對緊急事態時,能夠快速召集各相關部會首長,以做最有效率的政策反應,這是一種戰略的制度化;而「國家安全保障局」主要是要設立一個制度化的常設機構,來統合各部會的情報收集渠道,統合也對情報做政策研析與預判,送交「國家安全保障會議」做為決策參考,這是一種情報的制度化。而「國家安全保障會議」與「國家安全保障局」透過內閣府與首相安全事務助理作為中介窗口,讓兩個機構相輔相成,以達到了情報/戰略一體化的政策目標。
而我國與日本的互動交流關係相當密切,日本政府確立情報/戰略一體化的政策目標,將會對我國產生三項影響:
首先是日本在我國情報蒐集的行動將會更加綿密,日本本來就相當擅長於進行情報資料蒐集與分析,這從日本在各外館當中,普遍利用相關領域的博士研究生來擔任調查官來蒐集當地資料便可以清楚看出,但是過去日本的情報蒐集單位大多分散在外務省、防衛省、法務省公安調查廳以及警察廳,而現今建立「國家安全保障局」來統合各部會的情報蒐集,將會使得日本在情報蒐集的強度與力度會更加提升,特別是否會改變在駐台的日本交流協會內部的組織結構,則值得我國政府高度注意。
其次是日本結合「國家安全保障會議組織法」與「特定秘密保護法案」兩項法案,將會使得今後日本國家安全、外交政策及安全保障政策更加不透明化,我們將更難從公開訊息當中獲得日本防衛政策轉變的資訊,針對此項變化,我國相關政府單位應該要強化在日本當地的情蒐能力與強度,同時也要結合台美情報交流的渠道,以全面性的掌握安倍政府在國家安全保障新戰略以及訂定新防衛計畫大綱的最新動向。
最後是日本結合「國家安全保障會議」與「國家安全保障局」達到情報/戰略一體,今後日本政府在外交政策及防衛政策上的轉變,將會更加快速,也會更加有效率,特別是在其組織架構當中,我們可以發現中日關係、島嶼爭議與北韓問題,將是其未來外交安保防衛政策的三項重點,尤其是在日本政府於釣魚台周邊、與那國島及宮古島的軍事防衛部署,這在中國大陸無預警公布防空識別區之後,日本進一步擴大在東海的防空識別區範圍以及強化對西南離島的軍事防衛,都將會影響到我國的國防安全,面對此項轉變,我國政府也應要提早因應。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)