101.03.21
中共第五代領導人與決策模式-寇健文 寇健文 政大政治系、東亞所合聘教授兼東亞所所長
2012年秋天中共十八大將選出新一代的中共領導班子,胡錦濤、溫家寶等第四代領導人則退出政治局常委會。屆時習近平、李克強兩人可望順利連任政治局常委,其餘新任常委將從現任政治局委員中升任。這種「梯隊接班」的政治繼承模式奠基在1980年代中共實施的幹部「四化」政策,並逐漸走向制度化。儘管派系關係仍然重要,但必須在符合各種制度規範的前提下運作。制度化增加中共高層政治的穩定性,也提高領導班子的人事異動的可預測性。同時,在後鄧時期中共高層呈現多頭馬車的權力格局,總書記只是「共識建立者」(consensus builder),而非政治強人,因此決策模式趨向「集體領導」。由於高層決策必須經由協商、妥協達成多數共識,預定接班人選有參與前一屆領導班子的集體決策,若無來自社會或國際的劇烈壓力,重大政策的制定過程拉長,政策出台之後穩定性則相對較高。
一、中共領導人世代交替的原則與挑選標準:梯隊接班
1990年代以後,中共領導人的世代交替採取「梯隊接班」的作法,即提早安排下一代領導人進入政治局常委會歷練,培養他們治國的視野與經驗。如十四大的胡錦濤,十七大的習近平與李克強,其年齡都較同屆的政治局常委年輕十歲左右。總書記的接班人會擔任中央書記處常務書記、中央黨校校長、國家副主席,以便讓其了解全國內部事務與問題、掌握黨內菁英人脈,以及熟悉外交事務與禮節。總理接班人選則會先擔任副總理,甚至常務副總理,以便培養他對國務院運作的管理能力。
當今的領導人的選拔標準奠基於1980年代初期的幹部「四化」政策(革命化、年輕化、知識化、專業化),大體包含年齡限制、任期制、職務歷練、逐級晉升等條件。制度化的出現代表中共高層政治遠離毛澤東時代的革命狂潮,政局相對較為穩定。派系關係確實還會影響幹部晉升,但必須在不違反既存制度規範的前提下運作。在這種情形下,中共高層的權力競爭依然存在,激烈程度卻要比1980年代以前低。
年齡限制包括退休年齡和晉升年齡兩種限制。1997年中共高層首度出現70歲劃線離退的先例,之後並將離退年齡降到68歲,屆齡的領導人不再尋求連任。2007年十七大出現新任政治局委員的年齡不高於63歲的決定,超齡者喪失晉升政治局委員的機會。
與年齡限制相較,任期制發展的速度較慢,也比較不完整。任期制包括任期限制與任期保障兩個面向。前者主要集中在共1982年憲法對於國家主席、總理等國家領導職務的限制,一任約五年,僅能連任一次。目前尚無規範黨務領導職務任期的具體證據,但自1990年代中期以後,除了總書記接班人選已外,絕大多數政治局常委與政治局委員的任期都沒有超過十年。任期保障是指領導人至少任滿一屆,除自然死亡外,不會出現期中增選和去職的情況。自1990年代中期以後,任期保障的趨勢就非常明顯,僅1995年的陳希同和2006陳良宇兩人被罷黜,遠不同於1980年代權力鬥爭後經常出現人事異動的現象。
職務歷練包括正省級地方黨政一把手經歷、交流經驗(中央與地方交流、省際交流和部門交流)。中國大陸幅員遼闊、人口眾多,有些省分的規模比歐洲一個國家還大,先擔任省委書記或省長職務可考驗幹部治國的能力,交流經驗更有助於幹部熟悉不同區域,擴大視野,避免地方主義色彩過濃。因此越來越多的領導人曾經擔任省委書記或省長職務,並在不同省分或部門歷練。自1990年代中期以後,符合前述職務歷練的領導人比例都很高,例外者佔的比例較低。換言之,具有這些職務歷練的幹部比其他幹部更具有競爭優勢,雖然後者並未喪失晉升機會。
逐級晉升(step by step promotion)則是指幹部成為政治局委員之前,會先擔任過中共中央委員或候補委員,以及正省部級或正大軍區級職務。擔任政治局常委之前,會先歷練過政治局委員職務數年。在1990年代中期以後,絕大多數的政治局委員符合逐級晉升的模式。除了預定擔任總書記和總理的接班人會出現直接從正部級職務越級晉升為常委以外,所有其他政治局常委也都符合逐級晉升的模式。也就是說,如果缺少次一級職務的資歷,幹部在爭取晉升機會時就會處於絕對的劣勢。
二、中共第五代領導人的熱門人選
綜合上述制度規範來看,25位現任政治局常委與政治局委員中,有資格角逐十八大政治局常委者,為習近平、李克強、王岐山、李源潮、張德江、張高麗、俞正聲、汪洋、薄熙來、劉雲山與劉延東等11人。胡錦濤、溫家寶等其他14位現任政治局常委或政治局委員都將屆齡退休(年滿68歲),無法尋求連任。
習近平、李克強兩人是第五代領導班子的核心人物,可望順利連任政治局常委,分別接任中共總書記和國務院總理。習近平曾擔任福建、浙江、上海三地的省長或省委書記,外界多認為他有「低調」、「溫和」、「人和」等特質。李克強是重要團系幹部,在共青團任職長達16年半,並曾先後在河南(農業大省)和遼寧(工業大省)擔任省長、省委書記。
王岐山與李源潮擔任政治局常委的機率相當高,可擔任的職務也比較明確。王岐山擅長金融,工作能力強,曾臨危受命處理廣東省銀行不良貸款問題、海南省房地產泡沫,以及北京SARS疫情,而有「救火隊長」之稱。2008年擔任副總理後,成功應對全球金融危機,並多次出訪美國進行「中美戰略與經濟對話」,政治聲勢水漲船高。王岐山接任常務副總理,應可發揮金融專長,協助李克強處理新一波的歐債危機。李源潮曾任南京市委書記、江蘇省委書記,任內推動多種政治與行政改革。他既是胡錦濤的共青團嫡系幹部,也是高幹子弟,十八大後可能擔任中央書記處常務書記,主管黨建、人事工作。
張德江、張高麗、俞正聲、汪洋、薄熙來都有機會晉升政治局常委,但由於權力角逐的競賽尚未結束,變數仍大,可能擔任的職務也不明朗。張德江曾任吉林、浙江、廣東三地省委書記,資歷豐厚,但他在任職廣東省時發生隱匿SARS疫情、孫志剛遭毆打死亡案件、太石村罷免事件,政績毀譽參半。2011年7月溫州動車事故發生後,張德江竟要求盡快恢復通車,置救人工作於後,曾引起社會譁然。若中共考量社會觀感,張德江可能失去晉升政治局常委的機會。
建國功勳之後的俞正聲曾任建設部部長、湖北省委書記,現為上海市委書記。2010年俞正聲成功舉辦上海世博會,之後上海雖發生重大公共安全事件,似乎不影響其仕途發展,人民日報曾稱讚其上海治績。張高麗曾任山東省委書記,讓山東GDP總量僅次於廣東。現為天津市委書記,任內建設環渤海經濟區,開發濱海新區,政績亮眼。雖未見官方媒體報大肆報導,但並非沒有機會晉升政治局常委。
汪洋和薄熙來是性格相當明顯、深受媒體關注的政治明星。汪洋具有團系背景,曾任國務院副秘書長、重慶市委書記等職,現為廣東省委書記。汪洋思想相當開放,經常呼應中央政策,並擅於利用時勢,把危機變成轉機。2007年任職廣東後,汪洋提出「騰籠換鳥」、「幸福廣東」等口號。2011年11月汪洋降低廣東社會組織註冊門檻,社會組織無須業務主管單位「前置審批」,並改變「一業一會」的格局。2011年12月烏坎村事件爆發,汪洋順勢派駐工作組,檢討當地基層治理與幹部腐敗問題,再度化解危機。汪洋透過釋放社會改革的信號,避免群體性事件進一步暴力化。這提供中央社會管理體制創新的思路,同時形塑他的改革開明形象。
開國元勳之後的薄熙來曾任遼寧省省長、商務部部長,為現任重慶市委書記。任內推動一系列的「唱紅打黑」、「五個重慶」、「民生十條」等政策,打造「重慶模式」,讓他成為政治局常委的熱門人選。然其強勢作法引起正反評價,特別是他用政治運動的方式進行打黑,被人質疑破壞法治精神。2012年2月重慶市副市長王立軍傳出尋求美國政治庇護未果的消息,重慶官方則證實他處於「休假式治療」的狀態。王立軍是薄熙來打黑行動的主將,他的出事可能會導致薄熙來的仕途發展出現變化。
由於缺少地方經驗、長期在單一部門工作等因素,劉雲山與劉延東兩人晉升常委的機率較其他人低,但並非完全沒有機會。劉雲山現任中共中央宣傳部部長,長期在宣傳部門工作,立場較為保守。他雖曾擔任內蒙古自治區團委副書記,但恐非團系核心幹部。劉延東曾在共青團中央工作9年,與胡錦濤直接共事,但長期在統戰部門工作,其他領域的工作經驗較為不足。然而,她是現任政治局中唯一的女性成員,或可以此獲得晉升機會。
除了第五代領導班子即將成型之外,一批「六○後」的幹部也逐漸開始擔任正省部級黨政職務,成為第六代領導班子的可能人選。目前較具競爭力者包括內蒙古自治區黨委書記胡春華、湖南省委書記周強、吉林省委書記孫政才、新疆自治區政府主席努爾‧白克力、福建省省長蘇樹林,河北省省長張慶偉,與共青團第一書記陸昊等人。
三、後革命世代領導人的決策模式:集體領導
1990年代中期以後,中共政權由後革命世代領導人掌舵,決策模式也從「強人政治」轉為「集體領導與個人分工相結合」,溝通協調成為政治局常委會決策的常態。江澤民、胡錦濤等後革命世代的領導人不再擁有像毛澤東、鄧小平一般的革命功勳,權力相對較小,因此中共高層呈現的是「多頭馬車」的權力格局。總書記雖是中共最高領導人,但只是「同儕中的第一人」(the first among equals),須尋求高層多數共識,才得以推行重大政策。換言之,總書記扮演的角色通常是「建立共識」,而非乾綱獨斷。
集體領導的模式使得中共高層決策出現三個特徵。
第一、重大決策制定時間拉長。以草擬黨大會的政治報告為例,1990年代以後,所需時間逐漸拉長,十三大、十四大的政治報告研擬過程為八個月,而十五大、十六大、十七大的研擬過程都在一年左右。中共在制訂政治報告時,先成立寫作小組,總書記說明報告主軸後,小組成員分赴各地調研。政治局常委會和政治局數度討論後,下發各部門與省市、軍方與退休老幹部徵求意見,黨中央確認後再送交中委會、黨大會討論。一般中委會的文件則大致需要半年左右形成,制訂過程類似於政治報告。
第二、學者專家與智庫在重要政策草擬過程中的重要性提高。學者受到重用的典型案例就是中央政策研究室主任王滬寧。他曾為江澤民「三個代表」思想的重要推手,在胡錦濤主政時期也受到重用。2007年十七大時,中共安排王滬寧兼任中央書記處書記,顯示智囊單位的政治地位提高。自2002年以後定期舉行的政治局集體學習,就是由中央政治研究室負責。
第三、重大政策一旦制訂後,梯隊接班與集體領導有助於這些政策的延續與穩定。梯隊接班的制度讓接班人選提早進入領導班子見習,參與重大問題的集體決策。一旦接掌大權後,不易全盤否定自己曾經參與決策的現有政策。同時,集體領導的模式增加了政策劇變的難度。除非外在環境出現變局,讓領導班子形成新的多數共識,否則既有政策方向容易持續下去,或只有小幅度微調。舉例來說,十二五規劃是在習近平與李克強上台前就已經制定好,兩人上台後無法改變其施政主軸。馬英九成功連任總統之後,證明胡錦濤的對台政策有一定效果,習近平應會延續胡時代的對台政策,不至於立刻出現大幅度修正。但這種政策穩定性,也可能讓領導人不易推動大規模的改革,特別是敏感的政治改革。
結語
1990年代中期以後,在「梯隊接班」、「集體領導」的繼承與決策模式下,中共高層政治已經趨於制度化和穩定,派系間權力競逐對整個菁英統治集團的穩定影響較小。不過,目前仍面對一些挑戰。首先,新舊任領導人的權力關係仍不明確,特別是前任總書記仍可擔任軍委主席兩年,可能與新任總書記形成「兩個權力中心」摩擦的問題。胡錦濤會不會在十八大一併辭去總書記和軍委主席,解決這個制度問題,仍值得繼續觀察。
其次,由於中國大陸內部貧富差距、區域發展失衡等問題非常嚴重,已經引起知識界左右兩派的相互批評。是否能解決這些問題,同時防止左右對立激化,也會對中共高層的穩定團結產生相當影響。從這個角度來看,王立軍事件也可能是中共中央用以抑制左派的工具,以便壓抑十八大前後的左右對峙氣氛。因為薄熙來的「唱紅」使他成為左派吹捧的對象,萬一他進入常委會後轉而成為左派的代言人,這將衝擊1992年以來中共領導班子大體都支持改革開放路線的局勢。或許中共高層有人只是藉此機會提醒薄熙來要「與中央保持一致」,不要特立獨行,也可能有人要趁機打擊他的仕途發展機會,端看薄熙來是否犯錯、嚴重程度,以及中央要辦到什麼程度。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)
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